新一届东莞市政府法律顾问“上岗”履职

日前，中国政法大学校长、党委副书记马怀德等三人和北京市盈科（东莞）律师事务所、广东佑德律师事务所两所机构被聘为第六届东莞市人民政府法律顾问，履行法律顾问职责，为市政府科学决策、民主决策、依法决策等提供法律服务，助力法治东莞建设。

实际上，东莞实施政府法律顾问制度起步较早，自2005年12月成立东莞市人民政府法律顾问室至今，已聘请了六届政府法律顾问，合计21人次。随着时间推进以及经济社会不断发展，政府法律顾问的工作重点也相应变化。

“由于职能工作定位不同，和其他部门法律顾问相比，市政府法律顾问则侧重于特定政府决策的法律支持。”第五届、第六届市人民政府法律顾问，广东陈梁永钜律师事务所合伙人陈锡康律师表示，相比以前，政府法律顾问的服务范围更加宽广，服务方式更趋系统、渐现主动，由传统代理诉讼案件、合同审查等个案服务性工作向提供行政决策论证、参与行政规范性文件制定、转变政府职能、规范行政行为等各项工作延伸。“我们的服务方式，更加注重发挥政府法律顾问的合法性审查作用和风险的事前防范，工作重点逐步从传统治理模式下的法律问题的‘被动应对’向现代治理模式下的法律风险的‘系统防控’转变。这是运用法治思维法治方式推进治理体系和治理能力现代化建设的一个直观体现。”

政府法律顾问

已成东莞行政机关“标配”‍

今年以来，面对突如其来的新冠肺炎疫情，在市委、市政府的坚强领导下，全市上下众志成城、攻坚克难，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作取得重大成果，尤其呈现出经济逐步企稳回升态势。

新冠肺炎疫情防控是一场总体战，打赢这场战争，法治是最重要的保障。在这场看不见硝烟的战争背后，有这么一批法律人在背后默默地发挥重要的“法律智囊”作用。今年春节假期，在我市疫情防控最严峻期间，市政府法律顾问充分发挥责任担当，放弃春节休假，迅速研究有关法律规定，梳理编辑疫情防控法律指引，发给我市部门和镇街参考，及时保障疫情防控工作依法依规进行。同时，担任市政府法律顾问的律师事务所，专门就我市企业如何依法应对疫情编辑了企业疫情防控指南，免费供企业参考。

实际上，这仅仅是法律顾问在参与疫情防控和经济社会发展工作中的一个缩影。

为贯彻落实党的十八大，十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，加快推进我市依法行政、建设法治政府进程，按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“普遍建立法律顾问制度”的要求，以及《广东省人民政府办公厅关于加快推进政府法律顾问制度建设的通知》提出的关于加快推进政府法律顾问制度建设的工作部署，我市高度重视，采取有效措施，积极推进各级各部门政府法律顾问制度建设。

市政府法律顾问积极参与处理政府涉法事务，认真履行职责，在市政府重大决策、合同审查、规范性文件的制定、招商引资、行政复议和行政诉讼案件的办理等方面积极提出法律意见和建议，发挥了法律顾问在政府依法行政工作中的参谋、助手作用。鉴于第五届市政府法律顾问聘期届满，市政府决定聘请马怀德、刘恒、陈锡康以及北京市盈科（东莞）律师事务所、广东佑德律师事务所为第六届东莞市人民政府法律顾问，聘期3年。

可以看到，第六届市政府法律顾问由3名专家和2家律师事务所组成，如此搭配有何深意？

对此，市司法局相关负责人表示，我市政府法律顾问制度采取的是以政府司法行政机关人员和部门法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的运作模式。每届法律顾问的人员构成均为“专家+律师”，第六届市政府法律顾问在法治政府建设、民商法等领域经验丰富，通过“内脑”与“外脑”的有效结合，为政府深入推进依法行政、加快建设法治政府提供了有力的智力支持。

“这既是荣誉，更是一种专业责任和对社会的回馈机会，在法言法，忠诚于法，我一定会勤勉尽责，助力政府依法行政和法治政府建设，为法治东莞建设贡献出自己的智慧和力量。”陈锡康说。

除了市一级层面，大部分市属部门均已设立了法制机构，个别尚未设立法制机构的部门均已指定专门的机构和专职人员负责法律顾问工作，并根据自身法律服务需求聘请了一至两家律师事务所为常年法律顾问。在镇街政府法律顾问方面，目前，全市32个镇街均已设立了法制办（2019年机构改革后相关职能由司法分局承接）及政府法律顾问室，并根据自身工作需要聘请了一至两家律师事务所为常年政府法律顾问。目前，70家律师事务所担任我市各级233个党政机关单位的法律顾问。可以说，法律顾问制度，已成东莞行政机关“标配”。

助力法治东莞建设

积极提出法律意见和建议‍

在有些人看来，觉得政府法律顾问只是个摆设或者是“打酱油”。那么，到底法律顾问的参与，取得哪些成效，给依法行政带来了哪些改变？

市司法局相关负责人表示，我市各级各部门法律顾问认真参与处理各项法律事务，在重大行政决策、重要合同审查、规范性文件的制定、地方立法、行政复议和行政诉讼案件的办理等方面积极提出法律意见和建议。“顾问们所提的意见和建议大多被采纳，体现了较高法律专业水平，为政府依法行政提供了有效的法律服务。”

东莞的政府法律顾问通过列席市政府常务会议、镇街党政联席会议、办公会议、专题会议和参与项目洽谈、个案咨询、前置审查等形式，为政府及其所属部门的重大决策、重大工程、重大项目、重大投资和重要措施提供合法性审查及法律风险评估等服务，保障了政府重大决策的合法性、可操作性。

随着投资体制改革的不断深化以及经济转型升级、城市化推进需求的不断增加，政府投资项目及招商引资项目的规模越来越大，合同金额也越来越高，对政府的一些重大合同行为，政府法制机构积极联系法律顾问提前介入，参与招商引资项目谈判和合同审查。如我市水生态建设PPP项目协议书、轨道交通工程PPP项目合作协议、京东集团投资协议、紫光芯云产业城项目投资协议等。

“我印象比较深刻的，是全流程参与《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》的起草，为政府立法立规提供法律保障。”陈锡康说，草案的反复起草论证，通过条文变动轨迹可以看到对很多问题的不同考量。作为市政府法律顾问，具备法律的专业素养，审查文件的合法性仅仅是其中一个维度，更不能把它作为唯一的维度，而是要兼顾它的合理性、可操作性、前瞻性等，才能为政府立法立规把好法律关。

实际上，《东莞市政府行政规范性文件评估与清理办法》《东莞市政府采购实施办法》《东莞市城市轨道交通暂行规定》《东莞市地下空间开发利用管理暂行办法》《东莞市物业管理办法》《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》《东莞市城市轨道交通运营管理办法》等，都有法律顾问们提供强大的法律支撑。

北京市盈科（东莞）律师事务所执行主任柴永霞说，以整个律所的团队成为东莞市政府法律顾问至今，已经提供6份不同领域不同专业的法律意见。东莞作为一个经济大市、制造业大市、外来人口大市，历来受到外界的关注，尤其是东莞迎来“三区”叠加机遇，政府的许多决策就涉及拓空间的土地整备、轨道交通规划建设、政府资产管理等方面法律问题。“针对不同领域的法律问题，我们就由该领域最擅长最专业的律师加入小组当中，用团队的力量来做法律支撑服务。”柴永霞说，在专业力量的支持上，除了本所之外，如有必要，还有分布在北京、上海、广州、深圳等全国中心城市的盈科兄弟所的共享资源，提供支持。

北京市盈科（东莞）律师事务所吴健林律师说，作为政府法律顾问，需要的法律服务应该是全方位的，如果把前端的法律服务做到位了，那么发生相关的行政复议案件、行政诉讼案件的概率就少了。现在政府法律顾问的工作，更侧重的应当是针对不特定群体的一些相关的意见，或是对某一领域的法律意见。“比如说除了在东莞的经济结构、产业特点方面做深入了解，也需要多了解政府，多接触政府，要对政府的整个工作的流程、规则，整个体系的运作进行更多的了解，这样才能更好地有针对性地围绕市委市政府的中心工作提供专业的法律服务。”

除此之外，法律顾问还对实务疑难法律问题，提供高水平法律意见。比如，关于我市村集体物业租赁的问题，实践中存在一些试图突破合同法所规定的二十年最长租期的操作方法，例如在协议中约定自动续期、超前续期等，而这些操作方法是否具有法律效力，一直存在争议，一定程度上影响了企业的投资信心和投资决策，长远来看也不利于村集体利益的保护。我市农村集体资产管理部门所聘请的法律顾问，在目前缺乏法律明文规定的情况下，通过全面收集研究当前司法解释、全国各地各级法院判例等资料，凭借较为深厚的法律功底及丰富的实务经验，出具了令各方较为信服的专业处理意见，为全市各镇街、村居解决该类问题提供了切实可行的解决思路。

法律顾问“上下联动”

全方位参与基层社会治理‍

除了政府部门配置法律顾问，东莞自2014年10月起，即在全省范围内率先实现了一村（社区）一法律顾问工作全覆盖，全方位参与基层社会治理，实现了政府法律顾问从市一级层面到市属部门和各镇街，再到村（社区）的三级“上下联动”。

寮步镇西溪村驻村法律顾问张惠欢律师回忆，2014年10月23日，她接过律师进村居聘书的那一刻，觉得能够被选中派驻寮步西溪村作为公益顾问律师，是无上的光荣，同时内心也有一些担忧：西溪村人口4700多，11个村民小组，以律师身份进驻村委会，能否被村委会、村民接受？如何通过一己之力提升村委会自治、法治管理水平？自己又能否在日常繁忙的业务中兼顾公益法律事务？

“经过四年多驻村法律顾问工作，我已经把西溪视为‘第二故乡’，与这里的村干部、村民结下了深深的友谊，对西溪的法治发展也深有感触。”张惠欢说，现在她是“西溪村法律顾问律师服务群”的群主，通过微信群实现了法治宣传、服务群众与律师办案等多方共赢。寮步司法分局还组建“寮步镇法律顾问工作管理协调微信群”，司法分局工作人员、30个驻村法律顾问、自然资源分局、房管所等行政部门的业务骨干也入群，政策法规、典型案例经常会在群分享，有疑问和工作建议可以直接在微信群交流、反映，氛围非常好。

在寮步司法分局、西溪村委会的大力支持下，张惠欢成立了“张惠欢律师调解工作室”，由3名执业律师、村调解主任、专职调解员等人员组成调解团队，希望使调解工作主动贴近群众、服务群众，最大限度把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态。

张惠欢律师仅仅是东莞全市589名驻村（社区）法律顾问的生动缩影。据统计，2018年1月1日—2020年6月30日，589名驻村（社区）法律顾问累计为群众提供各类法律服务45902件次，其中：法律咨询35552件，法治宣传7483场次,出具法律专业意见书1394件，为群众办理法律援助案件134宗，参与调处纠纷688宗。协助所在村（社区）追回拖欠款项1.2亿元，为村组发送追偿债务律师函632份。

如今，有法律问题找驻村（社区）法律顾问已成为东莞市村居干部群众的首选，基本实现了“小事不出村、大事不出镇、遇事不上访、矛盾不上交”的良好态势，村居矛盾纠纷、村民上访量均显著下降，已形成村（社区）法律顾问全方位参与基层社会治理的新常态，法律顾问律师成为社会和谐稳定的“倍增器”。

法律顾问制度的实施，也是我市加强法治政府建设的一个缩影。近年来，我市以法律顾问制度的实施为引领，深入推进法治政府建设，先后获得中国法治政府奖、全国七五普法中期先进城市等荣誉，助力实现全国文明城市“四连冠”、全国社会治理创新示范市“四连冠”、全国社会治安综合治理优秀市“三连冠”，首次捧得全国综治最高荣誉“长安杯”等。今年6月，中央依法治国办公示第一批拟命名的全国法治政府建设示范地区和项目名单。其中，东莞市申报的单项“深化商事制度改革”项目榜上有名。